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政府支持养老服务业发展三路径
2015-05-11 10:20  

目前,我国养老服务体系尚处于“9073”模式阶段,也即居家养老、社区养老和机构养老所吸纳的养老人数分别为90%、7%和3%。随着我国经济社会的不断发展,我国的基本社会保障制度也将日臻完善,相应地,未来机构养老所吸纳的人数也会呈逐步加大的趋势。就目前而言,若按国际通用标准每100位老人需要5张养老床位计算,我国至少需要养老床位1000万张,而实际提供能力仅为400万张,缺口高达600万张。

国际经验表明,强化政府在机构养老服务中的责任担当,是有效缓解养老床位供需失衡矛盾的根本途径。为此,国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)明确指出,可根据养老服务的实际需要,选择通过“运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构,开展养老服务”。这就意味着,我国机构养老服务业的健康发展,将愈来愈加重视和强化政府的助推作用。

“购买服务”:机构养老服务回归公益性

现实中,一边是养老床位总量缺口压力巨大,一边是“过剩”与“短缺”同时并存——民营养老机构门可罗雀、床位大量闲置;公办养老机构车水马龙、一床难求。实践证明,只要将机构养老服务视同“私人产品”交由市场“自主调节”,或视同“公共产品”交由政府“垄断经营”,其“结构性”问题就不可避免。民营养老机构因无法体现公益属性,老年人难以承受“市场价格”之重,基本养老需求被市场抑制,“产能过剩”势在必然;公办养老机构虽能体现公益属性,但因政府部门长期垄断供给,“扭曲价格”致使“供给不足”在所难免。

寻求上述问题的破解之道,关键在于厘清政府与市场的关系,明晰养老服务资源配置的边界,用政府和市场“两只手”弹奏和谐乐章。除了空巢、失能和半失能老人继续由政府举办的养老机构提供免费或低收费服务外,其他养老服务都应面向社会,对接市场,引入民间资本,实行社会化运作和市场化经营,视同“准”公共产品,通过政府购买服务的方式,向社会提供机构养老服务,让市场在养老服务资源配置中起决定性作用。

“运营补贴”:建立价格补偿机制

养老服务的公益性决定了其提供的服务具有“准”公共产品的性质,供给不足和服务质量下降问题在所难免,这就有必要加大政府向社会力量购买机构养老服务的力度,建立起以公共财政补贴为主体的机构养老服务价格补偿机制,让社会养老服务机构根据其提供服务的种类、性质,以及社会选择性评价(养老服务需求量)情况等,在政府定价和政府指导价确定的“合理收费”(向服务对象收取的价格)框架内,通过服务外包(养老服务社会化)、政府购买服务(价格补偿机制)和适度有序竞争机制,获取“合理收益”性源泉和动力,为提高机构养老服务资源配置效率和服务质量提供激励机制。

价格补偿机制的关键,在于找准机构养老服务公益性与社会化运作之间的平衡点。一般情况下,“合理收费”应低于社会成本价,由社会成本价的一定比例确定。具体比例大小,应根据各地的养老服务需求状况和财力大小情况,由当地政府制定。从建立适度有序竞争机制和确保社会养老服务机构持续经营的角度考虑,应给予社会养老服务机构一定的“合理收益”激励,虽然社会养老服务机构不以盈利为主要目的。“合理收费”和“合理收益”确定后,公共财政补贴标准由以下公式确定:“合理收益”+社会平均成本(含“公建民营”租赁费等)—“合理收费”。在这一框架下,养老服务机构获取“合理收益”的动力机制是:一是提高服务质量,通过适度有序竞争机制、社会选择性评价机制和政府定价优势,争取因增加养老服务量而带来的“增量收益”;二是提高管理效率,降低运营成本,争取因低于社会平均成本而带来的“超额收益”。

“公建民营”:提供基础设施

养老基础设施是养老服务资本化的“大头”,事关整个养老服务社会化运作和市场化经营的成败和效率。至于以政府提供为主还是以社会养老服务机构提供为主,这要根据各地的经济状况和财力大小等情况因地制宜。有条件的城市和地区应加大政府提供机构养老基础设施的比重,以“公建民营”方式为主。相反,则应加大政府提供土地、税收等优惠政策的力度,以“民建民营”方式为主。而“公建民营”方式则是政府与社会资本合作(PPP)模式,在机构养老服务中的创新和应用。从未来的发展趋势看,该方式应成为我国养老基础设施的主要提供方式。民政部《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》(民函〔2013〕369号)曾明确指出,“公办养老机构特别是新建机构,应当逐步通过公建民营等方式,鼓励社会力量运营”。

“公建民营”方式有以下优势。一是能够较好地解决投资大、融资难、门槛高等“进入难”问题。二是能够彻底解决资产专用性强、改变性质和用途难、产权交易难等“退出难”问题。三是能够有效防范擅自改变土地用途、违规经营和投机套利行为。四是有利于加强政府宏观管理和指导,防止盲目建设、重复建设和资源闲置浪费现象。五是有利于提高公共资源使用效率。政府提供统一的、规范化、标准化的机构养老基础设施,承接主体竞价获取,租赁价格由市场决定,可以避免定价困境,有利于提高公共资源的使用效率。同时,站在公共资源使用和管理的角度,也有利于政府和民间组织加强对机构养老服务市场的监督和管理。

(来源《中国社会科学报》 作者:湖南省农村发展研究院 杨孟著)

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